Samorządowa rewolucja - Pamięci Michała Kuleszy

Kiedy otwieram dosłownie i w pamięci archiwum Michała, ten żywy dorobek – pracujący w istniejących instytucjach i rozwiązaniach prawnych, ale także pracujący intelektualnie w pomysłach dopiero nabierających znaczenia, to widzę - i nie obawiam się patosu - Polskę.
Wszystko, co Michał Kulesza przygotowywał, oceniał, wdrażał służyło w sposób fundamentalny naszemu krajowi, bo budowało ustrój państwa. Kluczem do sukcesu roku 1989 było znalezienie rozwiązań dla gospodarki ( zbudowania gospodarki rynkowej) oraz dla ustroju państwa ( demokracja w służbie obywateli).
Zaczęło się od Samorządnej Rzeczpospolitej, projektu z burzliwych 16 miesięcy wolności z pierwszego okresu „Solidarności”.
Ileż trzeba było kreatywnej wyobraźni i fantastycznej, otwartej wiedzy, żeby wówczas zacząć projektować zręby nowego modelu państwa. Jeszcze nieśmiało, jeszcze ostrożnie, ale bez kagańca cenzury i presji niemożności. To zastanawiające, skąd u młodego naukowca taka pasja, by delikatnymi rysami projektować zupełnie inne państwo. Źródłem takiej postawy oraz umiejętności było przekonanie o kluczowym znaczeniu dla państwa – wolnego obywatela. Punktem wyjścia myślenia o ustroju stało się to, jak służebne i sprawnie działające winny być struktury państwa zorientowane nie na władzę, nie na partyjność sprawowania władzy, nie na rządzenie jako dekretowanie, ale - rządzenie jako służenie obywatelowi.
To dlatego model strukturalny projektowanego ustroju winien być jak najbliższy budowaniu dobrych relacji: państwo – obywatel. To dlatego ważne było, by widzieć zupełnie nową, prawdziwą, aktywną rolę dla tych szczebli rządzenia, które dziś jasno nazywamy samorządowymi. Jasno – bo zdefiniowana jest ich niezależność wobec władz centralnych. Wtedy - w 1981 roku nawet zarysy takich myśli i modeli wydawały się rewolucyjne, bo przecież u ich podstaw znajdowało się coś, o czym jeszcze w oficjalnych dokumentach ruchu obywatelskiego, jakim była „Solidarność” nie pisano. Bo marzyliśmy wtedy o wolnych wyborach, ale wiedzieliśmy, że w działaniu praktycznym trzeba oddzielać marzenia od praktyki. Mimo tego, to marzenie o wolności – państwa i obywatela kierowało myślami młodego Michała Kuleszy.
Nie ukrywam, że podobnie jak większość działaczy „Solidarności” bardziej byłem wówczas skupiony na działaniach związku, na walce o jego niezależność, ale i wpływ na bieg polskich zdarzeń, czy na sprawach wolności słowa, oraz zrębach swobód gospodarczych wyrażanych w koncepcji dotyczącej samorządowych przedsiębiorstw. A zatem wtedy – mniej dostrzegałem całość koncepcji Samorządnej Rzeczpospolitej, bardziej fascynowała mnie siła przedsiębiorstw Sieci, bo tam kryły się zalążki dalszych zmian ustrojowych.
Ale lata stanu wojennego wyzwoliły w nas wszystkich energię skierowaną w dwie strony.
Po pierwsze – było istotne, by niezależność zrodzona w 1980 roku przetrwała mimo represji, zakazów, policji, więzień i śmierci. Kluczem była zatem budowa zrębów niezależnego społeczeństwa – spotkania konspiracyjne, przygotowywanie i kolportowanie książek oraz gazetek, dyskusje i spory, materialne wspieranie potrzebujących, wieczory poezji i wystawy, przedstawienia teatralne, emisje niezależnego radia „Solidarność”, manifestacje i pochody. To wszystko żyło dzięki sile wolności obywatelskiej, jakiej nauczyliśmy się w czasie 16 miesięcy.
Ale, po drugie – energia tamtego czasu kierowała się również w stronę wizji i koncepcji: a jak w Polsce mogłoby być lepiej, inaczej - kiedyś, kiedyś…..
Michał Kulesza uczestniczył w tych dwóch rodzajach działań. Lecz był również tym, którego umysł pracował skrupulatnie nad analizami różnych modeli demokracji i układu sił między reprezentacjami społeczeństwa działającymi na różnych poziomach i w różnych obszarach geograficznych ( miasto, wieś, miasteczko, gmina, powiat, region...). Te analizy, koncepcje – pozwoliły na wypracowanie propozycji, które wówczas, kiedy inicjowane były rozmowy „okrągłego stołu” okazały się niezwykle potrzebne. Bo przecież wtedy zaczęła się poważna debata o modelu ustrojowym i o samorządach, o samorządności i samorządzie terytorialnym. W tych debatach – analizy Michała, długie dyskusje z innymi, nieprzespane noce, by dokończyć jakieś opracowanie - wszystko to zaczęło żyć nowym życiem.
Nie byłoby w wielkim pakiecie transformacyjnym po 1989 roku tak silnego impulsu, i to szybko wdrożonego podczas wyborów samorządowych w maju 1990 roku – na rzecz zmian ustrojowych w dziedzinie samorządowej, gdyby nie konspiracyjny wysiłek wielu ludzi, w tym Michała Kuleszy, którzy przygotowali fundamenty pod nowe polskie państwo. W 30/31 lat po wyborach 4 czerwca 1989 roku warto zacząć dostrzegać, obok Lecha Wałęsy, Tadeusza Mazowieckiego, Bronisława Geremka, Adama Michnika, Jacka Kuronia, Zbigniewa Bujaka, Władysława Frasyniuka, Lecha Kaczyńskiego – kolejnych ojców-założycieli. Tak, jak Balcerowicz zbudował fundamenty pod wolną gospodarkę, tak Jerzy Regulski, Jerzy Stępień i Michał Kulesza zbudowali fundamenty pod nowy model organizacji państwa.
Czym były naprawdę wybory samorządowe z maja 1990 roku?
Patrząc na wielkie procesy społeczne - były erupcją olbrzymiej lokalnej energii obywatelskiej. Odnowiły sens demokracji na najniższym i na najważniejszym poziomie. Chyba dobrze się stało, iż uwaga ustrojowa została skupiona na najistotniejszym ogniwie, jakim jest niewątpliwie – gmina. To bowiem pozwoliło jasno podzielić kompetencje pomiędzy zadaniami państwa realizowanymi bezpośrednio przez administrację centralną i jej agendy, a zadaniami realizowanymi w gminie: własnymi i powierzonymi. Przygotowanie całego pakietu, to przecież nie tylko koncepcja – to dokładna analiza, jakie skutki przyniosą wprowadzane rozwiązania. Tym, co charakteryzowało Michała Kuleszę była umiejętność łączenia wiedzy społecznej i prawniczej, niejako teoretycznej - z praktycznym nastawieniem pozwalającym przygotowywać i wdrażać rozwiązania.
To dlatego ramy konstrukcyjne ( prawo i instytucje) reformy samorządowej uniosły realny proces społeczny.
Ludzie wiedzieli, jak wybierać i po co. Ludzie wiedzieli, jakie zadania dostanie gmina. Ludzie wybierani wiedzieli, co mają robić i jak dzielić się odpowiedzialnością z administracją rządową na danym terytorium. A ile to wymagało uprzednich scenariuszy funkcjonowania, ile ustaw trzeba było przejrzeć, by w komplementarny i spójny sposób wybrani liderzy tej samorządowej rewolucji umieli zarządzać własnymi urzędami we wszystkich obszarach: czy to w pomocy społecznej, czy w sferze decyzji budowlanych, czy w sprawach edukacyjnych.
Michał Kulesza był świetnym, mądrym profesorem i nauczycielem.
Umiał wzbudzić w studentach pasję, ale i otwartość na działania, nawet ryzykowne. Wielu jego studentów w trakcie różnych misji i realizacji zadań tworzyło nie tylko jego grupą asystencką, ale na bieżąco odpowiedzialnie korygowało przepisy prawne, czy przygotowywało praktykę wdrożeń. Potrafił Michał współtworzyć i współpracować - z naciskiem na określenie „współ”, chociaż sam przecież był wybitną indywidualnością z silnym ego. Ale pokora wobec zadań i solidarność z innymi pasjonatami budowała w nim gotowość do rozlicznych form współpracy. A oprócz tego wszystkiego, był Michał nie tylko profesorem prawa, ale też prawdziwym nauczycielem (nauczycielem – z ducha tradycyjnej inteligencji polskiej, z ducha Żeromskiego) liderów samorządowych. Bo to przecież w niezliczonych dyskusjach, spotkaniach, objazdach Polski wzdłuż i wszerz uczył praktykowania samorządu i praktykowania samorządności. Dzisiaj widać, jak to było ważne – bo dzięki temu obywatelska energia roku 90 przeniosła się na sukces w wyborach samorządowych. Bez tego fundamentu nie byłoby obecnej otwartości na absorpcję funduszy unijnych, ani ciągłej poprawy funkcjonowania administracji samorządowej, coraz bardziej zorientowanej na obywateli, odbiorców/klientów usług samorządowych. Chociaż dzisiaj Michał powiedziałby pewnie, że niezbędne jest odświeżenie demokracji samorządowej – i danie obywatelom nowych praw, partycypacji, choćby w decyzjach dotyczących części budżetów na o wiele większą skalę, niż się do tej pory eksperymentowało w różnych samorządach.
To ważne, Michał Kulesza, twórca logiki samorządności polskiej, nauczyciel i mistrz samorządowców, zawsze stał tak naprawdę po stronie obywateli. Bo rozumiał, jeszcze od czasów „Solidarności” w czym rzecz – że kluczem jest: dobrze służyć obywatelom.
Jeszcze nie przebrzmiały echa cudownej, naprawdę lokalnie zakorzenionej kampanii wyborczej z maja 1990 roku, a już zaczęło się myślenie o tym, co dalej. Jak budować ustrój państwa, jego struktury, podziały kompetencji – by wyzwalać energię liderów, społeczności odbudowujących swoje tożsamości, by budować potencjał rozwojowy w każdym wymiarze: ludzkim, edukacyjnym, zdrowotnym, kulturalnym, transportowym, przedsiębiorczości, ekonomicznym, infrastrukturalnym, środowiskowym. Jeśli bowiem reforma samorządowa z 1990 roku przywracała państwu polskiemu elementarny ład organizacyjny i przestrzeń dla swobód obywatelskich oraz inicjowała proces budowania państwa w oparciu o efektywne zastosowanie reguły pomocniczości, to kolejne pomysły winny wyzwolić strukturalne impulsy dla rozwoju. Tak zaczęły się dyskusje, opracowania, analizy tego, co w tej dziedzinie dzieje się w OECD, a przede wszystkim w Unii Europejskiej.
Jedną z faz tych dyskusji, były spotkania w Instytucie Spraw Publicznych.
Instytut powstał pod auspicjami prof. Krzysztofa Michalskiego i Jego wielki Duch oraz klimat poznawczy wiedeńskiego Instytutu Nauk o Człowieku, wraz z energią Janka Rokity, Janusza Reitera, Mirka Wyrzykowskiego, Edmunda Wnuk-Lipińskiego, Jacka Michałowskiego i – w jakiejś mierze – moją, stworzyły to miejsce jako kuźnię nowych rozwiązań w wielu ważnych dla polskiego życia sprawach. Inspiracje Michała Kuleszy pozwalały zadawać fundamentalne pytania. Czy struktura województw i ich liczba pasuje do potencjałów rozwojowych polskich regionów? Jak dopasować europejską politykę na rzecz wyrównywania poziomów ekonomicznych i społecznych oraz szans regionów biedniejszych - mając aż 49 województw? Jak stymulować rozwój miast oraz metropolii widząc ich siłę odgrywaną w całym świecie? Jak myśleć o tradycjach Polski powiatowej, sieci miast i miasteczek, tak ważnej dla życia mieszkańców, ale i dla lokalnego rozwoju gospodarczego, w tym rozwoju lokalnych rynków pracy? To tylko niektóre z pytań, które w latach poprzedzających wejście Polski do Unii Europejskiej były kluczowe dla organizacji państwa. I kiedy w 1997 roku Jerzy Buzek mógł zostać premierem, zręby drugiej wielkiej reformy samorządowej były gotowe.
Rok 1998 był dla Polski niezwykły. I jest w tym także zasługa Michała Kuleszy. Przygotowywano wtedy reformę emerytalną, reformę systemu ochrony zdrowia, reformę edukacyjną i reformę struktur samorządowych. Siła rażenia tego pakietu była podobna do tej z przełomu 1989/1990 !
W jakimś sensie niestety, tak wielką siłę rażenia reformatorskiego w najlepszym tego słowa sensie, uruchomiono na taką skalę w naszym kraju po raz ostatni…
Nie możemy dzisiaj wyobrazić sobie rozwoju Polski bez regionów i samorządowych województw, kierowanych przez marszałków. Na tej strukturze opierają się tak naprawdę szanse rozwoju kraju, z dobrą absorpcją środków unijnych od 2004 roku, aż po ambitne plany rozwojowe w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych w perspektywie finansowej do 2020 roku, czy już widoczne - następne projekty, których start oczywiście naznaczony będzie doświadczeniem pandemii, Covid-19. Można się spierać o efektywność poszczególnych działań, o osobowościową charakterystykę poszczególnych marszałków, ale generalnie – model jest odpowiedni. Dlaczego nie napiszę: najodpowiedniejszy ? – bo pamiętam starcie Michała Kuleszy-eksperta przedstawiającego analizy mówiące o sile 8 polskich regionów o właściwych potencjałach i wielkościach, a następnie prezentację II wariantu z 12 województwami. Jednak efektem tego starcia: między ekspertyzą a światem codziennej polityki było w końcu utworzenie 16 województw decyzjami ustawy sejmowej. Ale istotą tego starcia była fundamentalna sprawa – czy zbudować model instytucjonalnie silniejszy, ale mniej wrażliwy na regionalne tożsamości, czy uznać, że ekonomicznie droga do budowania silnych regionów będzie o lata dłuższa, ale potrzeby społecznej i kulturowej identyfikacji zostaną wzmocnione? Widać na tym przykładzie wielkość Michała, broniącego racji merytorycznych do ostatniej, możliwej chwili, ale też i Jego gotowość do kompromisu i optymalizacji każdego z nowych rozwiązań.
Linie sporów w sprawie budowania powiatów przebiegały podobnie. Po jednej stronie były analizy i wyliczenia mówiące, jak duży powinien być powiat – po drugiej były aspiracje lokalne. Michał patrzył, a swoim ciepłym, miękkim, choć lekko chropawym głosem przekonywał, ale i słuchał. Tak rozmawialiśmy o przejściu urzędów pracy z rządowego systemu urzędów pracy do powiatów. Tak toczyły się rozmowy o sądach czy szkołach. I pewnie dzisiaj widać, że w tej dziedzinie kompromis zawarty wbrew radom eksperta, rodzi szereg problemów, bo może mocniejsze, większe powiaty byłyby finansowo silniejsze.
Drugą reformę samorządową wdrożono w 1999 roku, niektóre elementy weszły w życie odrobinę później. Przy wszystkich problemach – dzisiaj oceniamy te działania jako kluczowe dla polskiego rozwoju, także dla umiejętnego dopasowania się do wymagań unijnych. Ale, jak to w życiu Michała bywało – jedna kończona praca wyzwalała energie do następnych.
Kiedy w 2008 roku w Kancelarii Premiera tworzyłem zespół doradców strategicznych, Michał proponował reformę administracji centralnej i rządowej, gotów do intensywnej pracy i z otwartą głową na nowe rozwiązania.
Nie przekuło się to na realny proces zmian, co miało szereg przyczyn. Może ówczesny rząd nie był gotowy na reformowanie struktur centrum administracyjnego kraju, bo przed wszystkimi stało wyzwanie – szybkie, sprawne i efektywne uruchomienie programów unijnych i bezpieczniej było to realizować w dotychczasowym modelu strukturalnym. Na pewno za chwilę stukający do drzwi większości państw świata, olbrzymi i głęboki kryzys gospodarczy oddalał gotowość mądrego reformowania państwa, na rzecz populistycznych haseł o oszczędnościach w administracji. Na pewno też – obecnie przygotowywane reformy centrum administracyjnego rządu oraz działania na rzecz sprawnego państwa muszą i powinny uwzględniać w skali jeszcze kilka lat temu nieprzewidywalnej siłę procesów cyfryzacyjnych. Inaczej obecnie przetwarza się dane, inaczej je przekazuje, inaczej buduje jakość i szybkość świadczonych elektronicznie usług administracyjnych, i różnorodnych usług publicznych, inne mechanizmy budowania demokratycznego wpływu obywateli na procesy decyzyjne w administracji można już stosować.
Ciekawe byłoby pozytywnie skonfrontować ówczesne propozycje Michała z dzisiejszymi możliwościami ich realizacji, z użyciem tej wielkiej synergii, jaką daje cyfryzacja. To zadanie z dorobku Michała Kuleszy, które warto rozwijać….
Ale w ostatnich latach Michałowi leżało szczególnie na sercu kilka spraw, o których rozmawialiśmy już po powstaniu Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, podkreślając specjalnie w nowym resorcie – wagę kwestii samorządowych.
Dla Michała ważna była sprawa dobrych, stymulujących warunków dla rozwoju metropolii - przy pełnej świadomości zawiłości tego problemu w dyskursie politycznym (obawy przedstawicieli obszarów wiejskich, iż znajdą się w jeszcze większej strefie wykluczenia, czy nawet polityczne manipulacje budujące jaskrawą opozycję między stymulacją rozwoju metropolii a obniżeniem szans rozwojowych wsi i małych miasteczek…).
Wiedzieliśmy, jaka jest nieuchronność rozwojowa, na co wskazują trendy globalne, ale rozumieliśmy, iż trzeba szukać drogi, która krok po kroku pozwoli rozwiązywać ten problem.
I w tej sprawie musiała zetrzeć się jasna wiedza i argumentacja eksperta z wymogami swoistego, w dobrym nawet sensie tego słowa, marketingu politycznego. Podobnie – ocena potencjału rozwojowego powiatów w przeszło 10 lat od powstania tych struktur samorządowych. Nasuwały się zbliżone wnioski - trzeba dyskutować, przedstawiać analizy i racje, oraz próbować posuwać się krok po kroku, zaczynając od zachęt do łączenia się gmin, powiatów z gminami i odwrotnie, ale też i powiatów z powiatami - by w takim naturalnym procesie budować silniejsze potencjały rozwojowe tych właśnie struktur samorządowych. Michał pracując z samorządowcami wyraźnie formułował wnioski bliskie ich poglądom. Ale był uczciwym partnerem w przygotowywaniu ścieżki wdrożenia nowych rozwiązań. I dlatego jeszcze jedna sprawa była dla Niego kluczowa. Dostrzegał wtedy, właśnie w związku ze zbliżającą się 25 rocznicą nowej Polski – potrzebę, by dokonać przeglądu efektywności struktur samorządowych, także w wymiarze finansowym, to znaczy z analizą przyczyn niektórych problemów, słabości rozwojowych samorządu, wynikających z modelu określającego ich przychody oraz warunki wydawania pieniędzy.
Te trzy impulsy płynące od Michała, wydają się z czasem - właśnie w rocznicę nowej samorządności polskiej, w 30 lat po samorządowych wyborach z maja 1990 roku - z każdym dniem nabierać nowego znaczenia. Ale także będąc jego dziedzictwem stają się właśnie zobowiązaniem dla nas wszystkich. Dla tych, którzy z Nim współpracowali, tych, którzy z Nim polemizowali, tych, którzy się od Niego uczyli, tych, którzy zamierzają i mogą Jego Wielkie Archiwum Polskiej Mądrości wykorzystywać, rozwijać, nieść dalej – w przyszłość.
Jakie to rzadkie w Polsce, że chcielibyśmy budować coś na przyszłość w oparciu o najlepsze intuicje i dowody z przeszłości. Ale może to jedyna droga - pewnie dzisiaj wydaje się strasznie daleka, wręcz niemożliwa. Ale niemożliwe staje się możliwe, jeżeli jest energia obywatelska, są liderzy i są mądre racje przygotowane przez mądrych ludzi.
Ta 30 rocznica pierwszych wyborów samorządowych - niech się stanie nie tylko ceremonią ku pamięci, ale i żywą lekcją na przyszłość.
Michał Boni
18 maja 2020 (w oparciu o tekst pisany po śmierci profesora Michała Kuleszy, do Księgi Pamiątkowej upamiętniającej Jego dorobek).