Na początku tego miesiąca Ministerstwo Gospodarki poinformowało, że do końca bieżącego roku przedstawi założenia do zrewidowanej polityki energetycznej. Wczoraj z kolei media opublikowały informacje o analizach miksu energetycznego prowadzonych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Na pierwszy rzut oka można zadać pytanie: czy jest to naprawdę potrzebne? Aktualna polityka energetyczna nie ma jeszcze nawet 5 lat, a planowana była na horyzont dwudziestoletni. Czy nie jest za wcześnie, by znowu zmieniać priorytety i kierunki strategiczne?

REKLAMA
Na początek warto przyjrzeć się jak sprawa wygląda dziś. W chwili obecnej w Polsce obowiązuje dokument strategiczny pt. "Polityka energetyczna Polski do 2030 roku" przyjęty uchwałą Rady Ministrów z 10 listopada 2009 r. Dokument ten zastąpił poprzednią "Politykę" przyjętą w styczniu 2005 r., choć nie wprowadzał względem niego rozwiązań rewolucyjnych, stanowiąc raczej rozsądną kontynuację.
Nowa-aktualna polityka wprowadziła kilka fundamentalnych kierunków rozwoju, nazwanych "podstawowymi kierunkami polityki energetycznej". Warto je pokrótce przypomnieć.
1. Poprawa efektywności energetycznej. W momencie opracowania polityki efektywność energetyczna polskiej gospodarki liczona jako stosunek PKB do zużycia energii była dwukrotnie niższa od średniej unijnej. Cel planowano realizować poprzez budowę nowych bloków energetycznych o wysokiej sprawności, podwojenie wytwarzania energii elektrycznej w skojarzeniu z ciepłem w procesie tzw. kogeneracji (czyli w elektrociepłowniach – pozwala to na znaczne oszczędności paliw względem osobnego wytwarzania energii elektrycznej i ciepła użytkowego), ograniczanie strat w przesyle i dystrybucji energii, wzrost efektywności końcowego wykorzystania energii oraz zwiększenie stosunku zapotrzebowania na energię do szczytowego zapotrzebowania na moc (czyli "spłaszczenie" krzywej zmienności obciążenia) dla lepszego wykorzystania infrastruktury.
2. Wzrost bezpieczeństwa dostaw paliw i energii. Tutaj najważniejsze (z punktu widzenia aktywnych działań oraz energetyki) cele to zwiększenie krajowego wydobycia gazu ziemnego, uzyskanie dostępu do nowych źródeł tego surowca (w chwili opracowania "Polityki..." technicznie wykonalne były wyłącznie dostawy z Rosji, co nawiasem mówiąc jest jednym z fundamentalnych powodów naszych problemów z kontraktami gazowymi, znacznie bardziej realnych niż różnorodne teorie spiskowe) oraz zwiększenie pojemności krajowych magazynów gazu. Podobne cele przewidziano dla ropy naftowej.
W obszarze wytwarzania energii elektrycznej planowano budowę nowych mocy wytwórczych w celu zrównoważenia popytu i utrzymania nadwyżki minimum 15% względem maksymalnego zapotrzebowania, a także budowę interwencyjnych źródeł wytwórczych wymaganych dla zapewnienia bezpieczeństwa pracy systemu.
Planowano wreszcie rozbudowę i modernizację sieci przesyłowych i dystrybucyjnych.
W obszarze zaopatrzenia w ciepło ponownie wymieniono wsparcie dla zastępowania wytwarzania ciepła w ciepłowniach przez wysokosprawną kogenerację.

3. Dywersyfikacja struktury wytwarzania energii elektrycznej poprzez wprowadzenie energetyki jądrowej. Załączniki do "Polityki..." precyzowały, że pierwszy blok energetyczny o mocy przewidywanej na 1600 MW powinien zostać uruchomiony w roku 2020, a do roku 2030 powinniśmy mieć już cztery takie jednostki. Cele szczegółowe wymagały dostosowania systemu prawnego, wykształcenie kadr, prowadzenie informacji i edukacji, wybór lokalizacji elektrowni i składowiska odpadów promieniotwórczych, wzmocnienie kadr służb "bezpieczeństwa radiacyjnego", utworzenie zaplecza badawczego i przygotowanie rozwiązań cyklu paliwowego.
4. Rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii, w tym biopaliw. Tu planowano osiągnięcie 15-procentowego udziału odnawialnych źródeł energii (OZE) w finalnym zużyciu energii do roku 2020 (zgodnie z wymogami wspólnotowej polityki klimatyczno-energetycznej) z dalszym wzrostem tego wskaźnika (ale – wg załączników – znacznie bardziej umiarkowanym) w latach następnych. W szczególności w transporcie udział biopaliw ma sięgnąć 10 procent w roku 2020. Jako cel szczegółowy zapisano też ochronę lasów przed nadmiernym eksploatowaniem w celu pozyskania biomasy (problem bardzo istotny w latach 2005-2010, kiedy to użycie zwykłego drewna w energetyce było zjawiskiem powszechnym), wykorzystanie do produkcji energii istniejących zapór wodnych w gestii Skarbu Państwa (biorąc pod uwagę jak mały jest już w tym potencjał może się wydawać dziwne umieszczenie tego działania na tak ogólnej liście) oraz wsparcie rozwoju energetyki rozproszonej opartej o lokalnie dostępne surowce.
5. Rozwój konkurencyjnych rynków paliw i energii. Planowano – ponownie – zwiększenie dywersyfikacji źródeł i kierunków dostaw ropy i jej pochodnych oraz gazu, rozwój rynków konkurencyjnych paliw, energii oraz jej nośników, a także dalszą deregulację.
6. Ograniczenie oddziaływania energetyki na środowisko. Tutaj obok ograniczenia emisji dwutlenku węgla znalazło się także ograniczenie emisji tlenków siarki i azotu oraz pyłów, ograniczenie oddziaływania energetyki na wody powierzchniowe i podziemne, minimalizacja składowania odpadów oraz zmiana struktury wytwarzania w kierunku technologii niskoemisyjnych.
Nawet pobieżny przegląd tych celów wyraźnie wskazuje, że są one jak najbardziej aktualne. Jedynym celem polityki energetycznej (jednocześnie jednym z tych, z którymi jest największy problem "praktyczny"), który nie jest "automatyczną" konsekwencją uwarunkowań międzynarodowych, jest wdrożenie energetyki jądrowej. Jest to jedyny cel ogólny, jaki w ogóle mógłby (choćby teoretycznie) podlegać fundamentalnym zmianom. Wiadomo też, że niespełna cztery lata jakie upłynęły od momentu uchwalenia polityki, to w energetyce okres bardzo krótki, w ciągu którego o zauważalne zmiany trudno. Nawet w przypadku najprostszej niedużej elektrociepłowni gazowej, którą buduje się 12-15 miesięcy, cały proces inwestycyjny (od pierwszych analiz wykonalności, poprzez opracowanie koncepcji, pozyskanie finansowania, wybór wykonawcy i budowę aż do prób zdawczo-odbiorczych) trudno jest zmieścić w tym horyzoncie, a co tu dopiero mówić o dużych wysokosprawnych blokach systemowych (szczególnie jądrowych). Z tego punktu widzenia na rewizję polityki jest jeszcze za wcześnie. A ściślej: byłoby za wcześnie, gdyby nie dwa ważne czynniki. Pierwszym jest niekorzystna zmiana otoczenia rynkowego. Drugim: nieudolna realizacja (lub praktyczne zaniechanie realizacji) niektórych celów polityki.
Niekorzystna zmiana otoczenia paradoksalnie jest po części wynikiem realizacji celów naszej polityki, choć także na poziomie ogólnoeuropejskim (a przynajmniej unijnym). Zasadniczą trudnością jest dziś budowa nowych jednostek wytwórczych, do której zwyczajnie nie ma chętnych. Budowa ta jest w Polsce konieczna i pilna dla zrównoważenia popytu wraz z zabezpieczeniem nadwyżki (cel nr 2), poprawy efektywności (cel nr 1) oraz ograniczenia wpływu na środowisko (cel nr 6). Teoretycznie na dziś problem braku mocy nie występuje: całkowita moc zainstalowana to ok. 36 GW, podczas gdy szczytowe zapotrzebowanie wynosi raptem 25 GW, więc nadwyżka jest i to duża. Problem polega na tym, że wiele z tych 36 GW to jednostki bardzo stare (mniej niż 15 lat mają raptem 3 bloki systemowe, razem 1,8 GW), które nie tylko "należałoby" już wyłączyć, ale wręcz będzie trzeba wyłączyć z uwagi na nowe przepisy o emisji zanieczyszczeń (ponownie cel nr 6). Wedle różnych szacunków może to doprowadzić do problemów z zaopatrzeniem w energię już w okresie 2017-2020. Jeśli wziąć pod uwagę wspomniany wyżej czas trwania procesu inwestycyjnego oznacza to, że na nowe inwestycje jest już najwyższy czas.
Jednocześnie jednak trudno znaleźć inwestora. Ceny energii elektrycznej na rynku w ostatnim okresie znacznie spadły (nie tylko w Polsce zresztą). Ten efekt, którego zresztą oczekiwano od urynkowionej energetyki w skali globalnej (cel nr 5), powoduje, ze nie sposób dziś napisać biznesplan dla jakiejkolwiek elektrowni. Ceny póki co nie wzrosną, bo przecież na dziś nadwyżka mocy jest, a zużycie energii szybko nie rośnie z uwagi na kryzys. Z kolei państwo samo z siebie sfinansować niczego nie może (ponownie cel nr 5 plus fundamentalne zasady polityki gospodarczej UE). Do tego dochodzą jeszcze złe doświadczenia i to wcale nie krajowe. W Hiszpanii i Niemczech zainwestowano w ostatnich kilkunastu latach w nowoczesne gazowe jednostki wytwórcze (bloki gazowo-parowe, w tym najnowocześniejszy na świecie blok Irsching-4), które dziś nie są w stanie konkurencyjnie pracować. Spadek cen na rynku energii konwencjonalnej (nie-zielonej) połączony ze wzrostem udziału OZE i stagnacją po stronie zapotrzebowania powoduje, że cały "dostępny rynek" zajmują istniejące elektrownie węglowe o najniższych kosztach wytwarzania. Miał to co prawda kompensować system handlu uprawnieniami do emisji CO2, który "karałby" tu elektrownie węglowe za wysoką emisję podwyższając im ceny produkcji (przy okazji karząc i odbiorcę energii wyższymi cenami), ale niestety (?) ten rynek też się załamał: ceny uprawnień do emisji są dziś symboliczne i nie stanowią żadnego istotnego czynnika w kształtowaniu struktury wytwarzania. Skutek jest prosty - nie ma komu inwestować. W naszych realiach widać to było ostatnio jak na dłoni podczas negocjacji rządu i (kontrolowanej przez Skarb Państwa!) Polskiej Grupy Energetycznej dotyczących budowy nowych bloków w Elektrowni Opole. Podczas gdy rządowi inwestycja ta kojarzy się (całkiem słusznie) z pojęciem "zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego" w zarządzie PGE przywodzi na myśl (też nie bez powodu) raczej "działanie na szkodę spółki". To jest problem, którego wolny rynek nie rozwiąże, a ściślej: nie rozwiąże bez kolosalnych problemów dla całego państwa. Oczywiście zgodnie z fundamentalnymi teoriami wolnego rynku w momencie, gdy podaż nie nadąży za popytem ceny pójdą w górę i zacznie się opłacać zwiększyć moce wytwórcze. Problem jednak w tym, że to zwiększenie potrwa kilka lat, a energia elektryczna w przeciwieństwie do większości dóbr konsumpcyjnych nie ma żadnego sensownego zamiennika. Doprowadzenie do takiej sytuacji to zatem murowany kryzys energetyczny (i nie tylko) na kilka lat. Scenariusz ten (choć z nieco inną genezą) sprawdzono już w praktyce ponad 10 lat temu w Kalifornii.
Już sam ten problem, zupełnie nieprzewidziany w obowiązującej polityce, wystarczy jako uzasadnienie dla podjęcia działań o charakterze strategicznym, a zatem i rewizji polityki energetycznej. Jednak to jeszcze nie jest wszystko co z naszą polityką jest "nie tak". Drugim elementem jest bowiem, jak już wspomniałem, kiepska realizacja istniejących założeń. Kilka przykładów z powyższej listy:
1. Wsparcie kogeneracji. Wytwarzanie skojarzone jest wymienione jako cel w kilku różnych miejscach, zdawałoby się, że wsparcie dla tego procesu jest zapisane w tak wielu punktach i podpunktach, że jest praktycznie gwarantowane. Niestety tak nie jest. W Polsce istniały systemy wsparcia dla wysokosprawnej kogeneracji, w tym szczególny mechanizm dla instalacji opalanych gazem. Bez tego wsparcia budowa i eksploatacja takich jednostek jest całkowicie nieopłacalna. Niestety system ten przestał obowiązywać z końcem ubiegłego roku. To nie było zdarzenie nagłe, tak było zapisane w prawie energetycznym oraz w rozporządzeniach. Uzasadnienie było proste: od roku 2013 miał obowiązywać system poprawiony. Mniej więcej 1,5 roku temu pojawiły się informacje, że opracowanie poprawionego systemu przeciągnie się, dlatego obowiązywanie systemu starego zostanie przedłużone. To też się przeciągnęło. Skutek jest taki, że dziś nie ma żadnego systemu, a elektrociepłownie gazowe stoją i przynoszą straty (gdyby pracowały, straty byłyby jeszcze większe). Poszkodowanym inwestorom oczywiście strat nikt nie wyrówna (zresztą największe straty będą zapewne w posiadającej największe instalacje tego typu Polskiej Grupie Energetycznej, a to przecież Skarb Państwa, więc kto by się przejmował...).
2. Budowa elektrowni interwencyjnych. Te instalacje mają służyć zabezpieczeniu pracy w przypadku wystąpienia niestabilności w pracy systemu elektroenergetycznego, np. wywołanych nagłym spadkiem mocy z elektrowni wiatrowych. To nie są wyimaginowane problemy, to się zdarza naprawdę. Póki co wiatraków w Polsce jest niewiele, ale szybko przybywa. Z drugiej strony nasze elektrownie systemowe nie są przystosowane do szczególnie szybkich reakcji na takie zdarzenia, w tym szczególnie nie potrafią wykonywać nagłych rozruchów. O budowie elektrowni interwencyjnych pozostających w gestii operatora systemu przesyłowego mówiło się w Polsce od wielu lat. Ostatnio w wywiadzie prezesa PSE Operator z wczesnej wiosny 2012 roku. Prezes Majchrzak zapowiedział wówczas, że przetarg na budowę takich instalacji rozpocznie się w II kwartale 2012 r. Potem pojawiły się "nowe pomysły" na rozwiązanie problemu rezerw, niemniej te nowe pomysły, jakie by nie były, stoją w jawnej sprzeczności z zapisami polityki.
3. Rozwój odnawialnych źródeł energii też nie idzie tak jak sobie to wyobrażano. Z projektów typu "biogazownia w każdej gminie" wychodzi na razie niewiele. Przygotowanie ustawy o OZE idzie jak po grudzie.
4. Rozwój energetyki jądrowej. Tutaj w ciągu niecałych czterech lat obowiązywania "Polityki..." udało się uzyskać... pięć lat opóźnienia. Obecne deklaracje rządu (a raczej wiceminister Trojanowskiej, bo wyduszenie jednoznacznego stanowiska z rządu, a nawet z ministra gospodarki, okazuje się niewykonalne) mówią o ukończeniu pierwszego bloku w roku 2025... I to mimo faktu, że część działań jest prowadzona całkiem porządnie, choćby nowelizacja prawa atomowego i przygotowywanie rozporządzeń. Inne działania także idą naprzód. Kształcenie kadr ruszyło, podobnie jak i przygotowanie zaplecza badawczego (choć w sposób mało skoordynowany i bez wyraźnego kierunku zadanego przez władze centralne). Kampania informacyjna, mimo drastycznego obcięcia środków, trwa (ale chyba głównie dzięki niegasnącemu entuzjazmowi zaangażowanych w jej organizację osób). Samo przygotowanie do budowy także postępuje, trwają badania lokalizacyjne. Wszystko jednak hamowane jest przez brak wyraźnego wsparcia politycznego. Niejednokrotnie program budowy elektrowni jądrowych był kontestowany nawet przez ministrów rządu, w tym w szczególności byłego już ministra skarbu państwa Mikołaja Budzanowskiego, który raz stwierdził nawet wprost, że "rząd nie będzie wspierał budowy elektrowni jądrowej". Okazjonalnie premier bronił atomu, ale też w sposób mało przekonujący, wyjaśniając, że "oczywiście inwestycje w gaz łupkowy to są priorytety. Tutaj nic się nie zmieniło". Co swoją drogą nie jest prawdą, bo wedle polityki gaz łupkowy priorytetem wcale nie jest (choć jest zapisane zwiększenie krajowego wydobycia gazu... tu też przyda się z pewnością rewizja zapisów). Oczywiście na program nałożyły się też trudności natury obiektywnej, w tym fala krytyki jaka spadła na energetykę jądrową po katastrofie w Fukushimie oraz "konsultacje transgraniczne", które opóźniły przyjęcie przez rząd "Programu polskiej energetyki jądrowej" (wedle obecnych deklaracji ma zostać przyjęty latem tego roku). Konsultacje te zresztą zasługują chyba w pełni na miano obstrukcji ze strony kilku państw europejskich.
Tak czy inaczej trudno jest dostrzec w działaniach rządu dowodu na to, że wprowadzenie energetyki jądrowej jest naprawdę działaniem priorytetowym. Oczywiście jasne jest, że nie musi być. Są kraje, które bez energetyki jądrowej żyją. Ale to, czego można (a nawet należy) oczekiwać od rządu, to jasne stanowisko w tej sprawie, którego od lat doczekać się nie można.
Tu zresztą dochodzimy do najbardziej kluczowego problemu z polską polityką energetyczną jako całością. Nie są nim żadne zapisy w żadnym dokumencie, a sposób realizacji przyjętych założeń. Już samego przykładu ze wsparciem kogeneracji wystarczy dla użycia przymiotnika "nieudolna". To nie jest zresztą jedyny przykład. I nie jest to zjawisko ograniczone do obecnie rządzących, wystarczy tu przypomnieć perypetie z wdrażaniem Krajowego Programu Rozdziału Uprawnień do Emisji CO2 na lata 2008-2012 (w skrócie: po cięciach w Komisji Europejskiej polskie władze nie potrafiły przeprowadzić ponownego przydziału w terminie, skutkiem czego ostateczne decyzje podjęto już w czasie trwania okresu, którego te decyzje dotyczyły).
Do tego dochodzi chaos informacyjny i niejasne ulokowanie ośrodków decyzyjnych. Teoretycznie za politykę energetyczną odpowiada Ministerstwo Gospodarki. W praktyce w ostatnich latach więcej do powiedzenia (przynajmniej w mediach) miało Ministerstwo Skarbu Państwa, premier natomiast od tematu ucieka jak może, podobnie jak ministrowie gospodarki. Na tym tle nie zaskakuje już chyba, że w ciągu tygodnia dowiadujemy się z mediów, że z jednej strony nad rewizją polityki energetycznej pracuje Ministerstwo Gospodarki, a z drugiej plany miksu energetycznego przygotowuje Kancelaria Premiera. I z pobieżnej lektury (na dogłębną jeszcze zabrakło czasu) wynika, że niekoniecznie są one zbieżne z deklaracjami minister Trojanowskiej...
Wreszcie nie widać (i chciałbym mieć nadzieję, że to właśnie tak jest: że nie widać, a nie że nie ma) prób określenia przynajmniej fundamentów polityki energetycznej w sposób ponadpartyjny. Oczywiście przy poziomie na jakim dziś znalazła się publiczna debata sejmowa to karkołomne zadanie, niemniej nie czyni go to mniej niezbędnym. Strategia energetyczna horyzontem czasowym przekracza wielokrotnie kadencję rządu i parlamentu, i nawet jedyny rząd III RP, który zdołał uzyskać reelekcję, musi mieć świadomość, że kiedyś pewne elementy obecnie opracowywanej polityki będzie realizował ktoś inny. Do tej pory zresztą nie było z tym wielkiego problemu, wystarczy popatrzeć na daty poprzednich dokumentów i zmiany rządów w tym czasie, obecna polityka też nie jest wcale wynikiem prac prowadzonych tylko przez rząd, który ją przyjął. Niestety i tu jednak pojawiły się już niepokojące sygnały, szczególnie w kwestiach, w których planowanie długoterminowe jest najważniejsze: wydobycia węglowodorów (gazu łupkowego) i energetyki jądrowej. Brak wspólnego stanowiska wielu sił politycznych w tej sprawie w powiązaniu z wieloletnimi horyzontami czasowymi prowadzonych inwestycji może tu doprowadzić do kolosalnych strat finansowych, co zresztą już w Polsce przećwiczyliśmy na przykładzie niedoszłej elektrowni w Żarnowcu. A jednocześnie do problemu "co zamiast", bo przecież po przerwanym programie zostanie "dziura", którą czymś będzie trzeba wypełnić i to w pośpiechu...
Tak więc można bezwarunkowo stwierdzić: polskiej polityce energetycznej potrzebna jest pilna i gruntowna reforma. Ale nie tylko na papierze. Jeśli natomiast rewizja ograniczy się do sporządzenia kolejnego dokumentu, który zostanie potem wrzucony do szuflady, a realizacja postępować będzie jak do tej pory, to chyba szkoda zachodu, choć oczywiście szkód to też nie przyniesie żadnych.