FRANKFURT – Od powstania Europejskiej Unii Gospodarczej i Walutowej (EMU) nie poczyniono żadnego kroku w stronę zjednoczenia politycznego – ba, nawet tego nie spróbowano. Obecny kryzys w Europie przekonał wielu obserwatorów, że istniejący ład instytucjonalny nie dotyczy w równym stopniu wszystkich państw, więc być może się to zmieni. Ale czy powinno?

REKLAMA
Według przewodniczących Komisji Europejskiej, szczytu euro, Eurogrupy, Europejskiego Banku Centralnego i Parlamentu Europejskiego, odpowiedź brzmi „tak”. W niedawnym raporcie wzywają do podjęcia kroków, umożliwiających utworzenie „głębokiej, prawdziwej i uczciwej” EMU; unii gospodarczej, finansowej i fiskalnej oraz unii politycznej, które staną się podstawą do prowadzenia innych niezbędnych działań integracyjnych „dzięki prawdziwej demokratycznej odpowiedzialności, legitymacji i wzmocnieniu instytucji”. Raport powtarza zasadność podobnych propozycji naukowców, dziennikarzy i innych urzędników publicznych, takich jak choćby prezydent Francji François Hollande.
Jednak moim zdaniem ów dokument, podobnie jak propozycja, by powołać europejskiego ministra finansów, obarczony jest zasadniczym błędem. Choć jest w nim wiele ważnych obserwacji, to zastrzeżenie budzi jego podstawowe założenie – że wszystkie działania podejmowane w celu osiągnięcia jego celów należy wykonywać równolegle, zaś prawdziwa unia polityczna pojawi się na końcu tego procesu. W końcu ustanowienie unii politycznej wymagałoby poprawek w narodowych konstytucjach, a w większości krajów także referendów. A wyborcy wcale się nie palą, by powierzać więcej władzy unijnym urzędnikom.
Początkowo unia walutowa miała przybliżyć Europę do unii politycznej. Ale euro nie jest już silną wspólną walutą, która wzmacnia poczucie wspólnej europejskiej tożsamości. Wręcz przeciwnie, jest dziś źródłem głębokich animozji między europejskimi narodami – niechęci, która 70 lat od zakończenia II wojny światowej miała już wygasnąć.
Owszem, wiele osób sugeruje, że obecny kryzys jest szansą na pokonanie tych napięć i stworzenie jeszcze ściślejszej unii. Powołują się przy tym na przekonanie Jeana Monneta, jednego z głównych twórców Unii Europejskiej, że kryzysy są niezbędne dla postępu w stronę integracji. Ale czy takie podejście się sprawdzi w czasie, kiedy kraje członkowskie tak mało sobie ufają? A może podejmowanie działań za wszelką cenę wywoła jeszcze większy opór?
Pięciu przewodniczących zaleca rozpoczęcie rekomendowanego programu przyspieszenia integracji dopiero po 2017 r. Najprawdopodobniej ta data odzwierciedla obawy, że wyborcy w największych krajach, gdzie w ciągu dwóch najbliższych lat odbędą się wybory, zareagują niechętnie na taką propozycję. Nie jest to znak wielkiego zaufania do sugerowanego planu.
W rzeczywistości europejska unia polityczna szybko nie powstanie. A bez prawdziwego zjednoczenia politycznego próby realizacji pozostałych punktów planu unijnych przewodniczących – w tym przeniesienia kompetencji budżetowych na poziom europejski – wiązałyby się z poważnym ryzykiem.
Integracja budżetowa zajmuje ważne miejsce w planie pięciu przewodniczących. Choć Pakt Stabilizacji i Rozwoju jest coraz mniej poważany (w istocie według Komisji Europejskiej to od przywódców narodowych zależy, czy chcą go w ogóle stosować), to miałby być fundamentem stabilności i wiarygodności budżetowej. Raport precyzuje także, że prawdziwa unia budżetowa wymagałaby „uwspólnienia procesu decyzyjnego w dziedzinie polityki budżetowej”.
Przewodniczący podkreślają, że „nie oznaczałoby to centralizacji wszystkich aspektów polityki dotyczącej przychodów i wydatków”, a kraje członkowskie nadal decydowałyby w kwestiach podatków i podziału wydatków budżetowych. Ale „ponieważ strefa euro ewoluuje w stronę prawdziwej EMU – wyjaśniają – decyzje coraz częściej trzeba będzie podejmować wspólnie”, być może za pośrednictwem skarbu strefy euro.
Niezależnie od stopnia ograniczenia, stanowiłoby to przeniesienie odpowiedzialności budżetowej na poziom europejski. I trudno sobie wyobrazić, jak spełnić zawarte w raporcie wezwanie do „demokratycznej odpowiedzialności i legitymacji” procesu decyzyjnego bez pełnej unii politycznej.
Istnieje fundamentalny konflikt między wezwaniem do nadania potrzebom europejskim rangi priorytetowej a dyktatem konstytucji krajów członkowskich, którego nie da się rozwiązać, stopniowo przekazując kompetencje z poziomu narodowego na europejski albo zwiększając unijny budżet. W ramach istniejących ram instytucjonalnych, polityczna odpowiedzialność za większe transfery płatności między krajami musi pozostać na poziomie rządów narodowych, które są nadzorowane przez własne parlamenty i wyborców.
Unia polityczna jest być może możliwa do osiągnięcia w odległej przyszłości. Ale nie da się jej wprowadzić tylnymi drzwiami, naruszając suwerenność krajów członkowskich w dziedzinie polityki budżetowej. Próby wymuszenia płatności transferowych niosą za sobą ryzyko moralne po stronie ich beneficjentów i opór tych, którzy mieliby płacić. Efektem będzie wzrost napięć, który może zagrozić dotychczasowym osiągnięciom integracji.
Zważywszy na to, przez jakiś czas europejska unia walutowa będzie musiała obejść się bez unii politycznej. Innymi słowy, EMU pozostanie instytucjonalnym układem między poszczególnymi krajami, które zachowują suwerenność budżetową. Aby taki system działał, rządy narodowe muszą ponosić odpowiedzialność za swoją politykę gospodarczą. Wszelkie traktaty i zobowiązania – zwłaszcza zawarty w traktacie z Maastricht zapis wykluczający ratowanie członków EMU – muszą być przestrzegane bez wyjątku.
Pacta sunt servanda – umów należy dochowywać. Jeśli tę zasadę stale naruszamy, to jak możemy liczyć na szczęśliwą przyszłość opartą na nowych, jeszcze bardziej wymagających traktatach?

Otmar Issing, były główny ekonomista i członek zarządu EBC, jest prezydentem Center for Financial Studies przy Uniwersytecie Goethego we Frankfurcie.