Reklama.
Reklama.
Reklama.
Kurs bez kompasu, czyli gdzie się podziała polska innowacyjność
Opublikowany i dyskutowany niedawno raport „Kurs na innowacje” jest niewątpliwie ważnym głosem akademików od lat zajmujących się problematyką planowania rozwoju, interwencji publicznej i wydatkowania funduszy UE. Podnoszone przez autorów problemy są istotne, jednak naszym zdaniem w raporcie zabrakło kilku ważnych zagadnień, co przekłada się na przedstawione w nim wnioski i rekomendacje.
Reklama.
Pierwszy problem zaczyna się już od tytułu raportu. „Kurs na innowacje”, sugeruje, że traktuje on o polityce wsparcia innowacyjności, a tym czasem skupia się na polityce rozwojowej Polski w jej części (a w zasadzie w jej całości) finansowanej ze środków UE.
Zrozumiałe jest, że aby wpłynąć na rzeczywistość należy formułować tezy odważne. Jednak tezy „Kursu na innowacje” mogą być ryzykowne, szczególnie gdy nie towarzyszą im precyzyjne rekomendacje. Główne tezy raportu sprowadzają się do tego, że absorpcyjny paradygmat wydatkowania środków UE spowodował ich nieefektywność, w tym to, że miały one oddziaływanie niemal wyłącznie popytowe. Jest to stwierdzenie bardzo mocne, z którym można jednak polemizować. Dalej autorzy dowodzą, że w dzisiejszym świecie najważniejsze jest budowanie konkurencyjności poprzez innowacyjność gospodarki i że na tym powinniśmy obecnie koncentrować naszą politykę publiczną, a także środki z kolejnej perspektywy finansowej. I w tej części z pewnością mają rację. Niestety jednak rekomendacje, które idą za tą tezą pozostają na bardzo wysokim poziomie ogólności.
Co z tą innowacyjnością?
Trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, że oddziaływanie europejskiej polityki spójności ogranicza się przede wszystkim do kanału popytowego, oznaczającego „pompowanie” pieniędzy w gospodarkę, któremu nie towarzyszą efekty podażowe, polegające na zwiększeniu wydajności i sprawności jej funkcjonowania. Prawdą jest, że zarówno w poprzedniej, jak i w obecnej perspektywie finansowej zrealizowano wiele przedsięwzięć nietrafionych, a miejscami wręcz absurdalnych. Do najlepszych przykładów należą budowane ponad stan obiekty użyteczności publicznej (np. będące bez szans na samodzielne utrzymanie się parki wodne w miastach powiatowych) czy oferowane przedsiębiorstwom nieomal na siłę szkolenia, rzadko odpowiadające rzeczywistym potrzebom ich pracowników. Nie można jednak pomijać faktu, że gros pieniędzy przyznanych Polsce przeznaczono na przedsięwzięcia infrastrukturalne, które nie miałyby szans na realizację z powodu bardzo ograniczonej puli krajowych środków rozwojowych.
W pełni zgadzamy się z autorami raportu w tym, że w nadchodzących latach znacznie większy nacisk powinno się położyć na wspieranie konkurencyjności polskiej gospodarki i w tym celu konieczne jest istotna zmiana struktury rozwojowych wydatków publicznych. Równocześnie należy jednak pamiętać o tym, że projekt cywilizacyjnej modernizacji Polski jeszcze się nie zakończył i nie jest prawdą, że już definitywnie wyczerpały się „proste zasoby rozwojowe”. Duże zapóźnienia niektórych części kraju wciąż wymagają realizacji przedsięwzięć, które autorzy „Kursu na innowacje” zapewne zaliczyliby do „starego” modelu rozwoju. W przypadku wielu polskich regionów takie „stare” podejście należy uznać za najbardziej efektywne. Przynajmniej w średnim horyzoncie czasowym zmiany strukturalne (np. uwalnianie zasobów ludzkich z rolnictwa na rzecz bardziej produktywnych, choć niekoniecznie innowacyjnych, gałęzi gospodarki), mogą w znacznym stopniu przyczynić się do podniesienia tempa wzrostu gospodarczego i dobrobytu mieszańców terenów peryferyjnych.
Kolejnym problematycznym zagadnieniem jest „kult absorpcji”. Oczywiście „wyciskanie brukselki” powoduje patologie, takie jak np. wyścig województw o premię za wydatkowanie środków w 2010 r. (tzw. Krajową Rezerwę Wykonania), której wielkość uzależniono jedynie od postępów finansowych. Jednak z wyznaczaniem celów dla absorpcji jest jak z budowaniem autostrad na Euro 2012 – ekonomicznie nie ma to większego sensu, ale stanowi kamień milowy projektu modernizacji, pozwalając skupić wysiłki administracji na osiągnięciu określonych celów w określonym czasie.
Takie podejście jest w polskiej sferze publicznej czymś nowym. Choć biurokracja wokół funduszy jest czasem przerażająca, a towarzyszące im procedury absurdalne, to realizacja europejskiej polityki spójności przyczyniła się do głębokich zmian instytucjonalnych. W zajmujących się nią urzędach prace często realizowane są w systemie projektowym, działania planowane są w kilkuletnim horyzoncie czasowym, a realizowane przedsięwzięcia systematycznie monitorowane. Obecna perspektywa finansowa jest dla wielu instytucji, przede wszystkim dla samorządów wojewódzkich, procesem „uczenia się przez działanie” – z czym oczywiście nie wszyscy poradzili sobie w sposób zadowalający. Wypracowywane doświadczenia i mechanizmy podejmowania decyzji należą do najważniejszych trwałych efektów wydatkowania funduszy strukturalnych UE. Dlatego też nie zgadzamy się z wnioskiem przedstawionym w „Kursie na innowacje” dotyczącym dualności polskiej polityki rozwojowej.
Owszem, instrumenty finansowane ze środków europejskich faktycznie są praktycznie oderwane od pozostałych mechanizmów wsparcia. Ale pozostałe działania rozwojowe opierające się o środki krajowe są rozczłonkowane i zupełnie brak im koordynacji. Instytucje działają niezależnie od siebie (lub czasem wręcz wbrew sobie), a ich kultura organizacyjna oraz poziom strategicznej refleksji znacznie odbiegają od standardów istniejących w podmiotach odpowiedzialnych za środki unijne. Samo przeniesienie kultury planowania i realizacji interwencji, które już obowiązują w wydatkowaniu funduszy UE, na działania prowadzone wyłącznie ze środków krajowych, byłoby dużym krokiem do przodu.
Czego brakuje w raporcie "Kurs na innowacje?
Jednak największy problem z „Kursem na innowacje” nie wynika z tego, co w raporcie jest, ale z tego, czego w nim nie ma. Chociaż wskazano w nim niektóre przyczyny, dla których publiczne wsparcie dla innowacji przynosi niewielkie efekty, to jednak nie zmierzono się z najważniejszym pytaniem, dlaczego polska gospodarka opiera się na technologiach i rozwiązaniach importowanych z Zachodu, a nie na własnych pracach badawczo-rozwojowych.
Absorpcyjny model polskich innowacji w żadnym razie nie wynika z błędów, jakie popełniono przy konstruowaniu systemu wsparcia innowacyjności i konkurencyjności finansowanego z funduszy UE. Środki UE są we wsparciu innowacyjności, póki co, tylko szansą, dotychczas w znacznej mierze niewykorzystaną. Aby po 2014 r. wykorzystać je efektywnie należy w szczególności odpowiedzieć sobie na pytanie, jakie są problemy polskich firm i polskiego systemu innowacji oraz które z nich i w jaki sposób możemy próbować rozwiązać publicznym finansowaniem (ze środków krajowych i europejskich), a które wymagają np. zmian instytucjonalnych czy organizacyjnych.
Polskie przedsiębiorstwa nie inwestują we własną działalność innowacyjną. Przyczyną tego stanu rzeczy jest w znacznej mierze to, że technologie zagraniczne są gotowe, lepsze i bardziej efektywne od krajowych. Taki proces jest naturalny, zwłaszcza w przypadku kraju nadrabiającego zaległości rozwojowe i nie znajdującego się na tzw. „granicy technologicznej” – co oznacza, że w większości wypadków polskie firmy nie muszą „wynajdywać koła” i mogą potrzebne im rozwiązania adoptować z zewnątrz. Tak się składa, że w tym akurat wymiarze innowacji nasze osiągnięcia wcale nie wyglądają tak słabo – wydatki są porównywalne z innymi krajami Europy Środkowo-Wschodniej i tylko nieco niższe niż w krajach Europy Zachodniej. I – podobnie jak w wypadku „prostych rezerw rozwojowych”, istnieje tu jeszcze duże pole dla dalszej absorpcji.
Oczywiście w dłuższej perspektywie to, że jesteśmy jedynie „wtórnie innowacyjni” stanie się problemem rozwojowym. Czego potrzebują przedsiębiorstwa, by być innowacyjne, by prowadzić własne badania i tworzyć nowe technologie? W naszej opinii oprócz wsparcia publicznego, które we wszystkich wiodących gospodarkach światowych ma kluczowe znaczenie, konieczne są sprawnie funkcjonujące instytucje publiczne, system prawny zapewniający ochronę prawa własności (dzięki czemu można czerpać korzyści z wynalazków) i wreszcie – nauka. Nauka, będąca na poziomie umożliwiającym międzynarodową konkurencję oraz naukowcy chcący i mający motywację do współpracy z biznesem. Konieczny jest także dostęp do różnych form prywatnego finansowania innowacyjnej działalności firm za pośrednictwem rynku kapitałowego.
Oczywiście w dłuższej perspektywie to, że jesteśmy jedynie „wtórnie innowacyjni” stanie się problemem rozwojowym. Czego potrzebują przedsiębiorstwa, by być innowacyjne, by prowadzić własne badania i tworzyć nowe technologie? W naszej opinii oprócz wsparcia publicznego, które we wszystkich wiodących gospodarkach światowych ma kluczowe znaczenie, konieczne są sprawnie funkcjonujące instytucje publiczne, system prawny zapewniający ochronę prawa własności (dzięki czemu można czerpać korzyści z wynalazków) i wreszcie – nauka. Nauka, będąca na poziomie umożliwiającym międzynarodową konkurencję oraz naukowcy chcący i mający motywację do współpracy z biznesem. Konieczny jest także dostęp do różnych form prywatnego finansowania innowacyjnej działalności firm za pośrednictwem rynku kapitałowego.
Właściwie we wszystkich wymienionych wyżej obszarach Polska wypada mizernie. Postulowane przez „Kurs na innowacje” znaczące zwiększenie finansowania nauki i prac B+R jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym. Wobec istniejących problemów systemowych samo zwiększanie finansowania nie rozwiąże żadnego z nich. Polska nauka otrzymała bowiem w ramach obecnej perspektywy olbrzymie środki, także na rozwój infrastruktury uczelni i instytucji badawczych. Prawdopodobnie autorzy – w końcu ludzie polskiej nauki – zgodzą się ze stwierdzeniem, że pieniądze nie są jedynym problemem nauki w naszym kraju. Może nawet nie są problemem najważniejszym.
Co więcej, omawianie tych zagadnień w kontekście środków UE jest o tyle ryzykowne, że może sugerować, że problem polskiej innowacyjności rozwiązać można za ich pomocą. Otóż nie można, i to co najmniej z dwóch powodów.
Po pierwsze, problemy polskiego systemu innowacji mają w dużym stopniu charakter niefinansowy. Bez ich rozwiązania zwiększanie wydatków będzie nieefektywne, czasem nawet bezsensowne. Nie chodzi tu o wskaźniki klimatu gospodarczego czy konkurencyjności i innowacyjności. Chodzi o to, jak w praktyce wygląda funkcjonowanie polskich uczelni (które nie widzą konieczności współpracy z biznesem), instytucji naukowych (które mają problemy ze stworzeniem atrakcyjnej oferty dla biznesu), instytucji finansowych (które wolą lokować swoje środki w bezpiecznych obligacjach niż finansować ryzykowne, innowacyjne przedsięwzięcia), czy też administracji (która boi się ryzyka i chce łatwych sukcesów – a innowacje są ryzykowne i trudne). Żeby wytyczyć prawidłowy kurs na innowacje trzeba poważnie dyskutować właśnie o tych wyzwaniach.
Po pierwsze, problemy polskiego systemu innowacji mają w dużym stopniu charakter niefinansowy. Bez ich rozwiązania zwiększanie wydatków będzie nieefektywne, czasem nawet bezsensowne. Nie chodzi tu o wskaźniki klimatu gospodarczego czy konkurencyjności i innowacyjności. Chodzi o to, jak w praktyce wygląda funkcjonowanie polskich uczelni (które nie widzą konieczności współpracy z biznesem), instytucji naukowych (które mają problemy ze stworzeniem atrakcyjnej oferty dla biznesu), instytucji finansowych (które wolą lokować swoje środki w bezpiecznych obligacjach niż finansować ryzykowne, innowacyjne przedsięwzięcia), czy też administracji (która boi się ryzyka i chce łatwych sukcesów – a innowacje są ryzykowne i trudne). Żeby wytyczyć prawidłowy kurs na innowacje trzeba poważnie dyskutować właśnie o tych wyzwaniach.
Po drugie, nawet pod warunkiem usunięcia powyższych problemów, środki UE są po prostu niewystarczające, nawet gdyby w całości przeznaczono je na działania innowacyjne. Mogą one być co najwyżej elementem szerszych polityk finansowanych głównie ze środków krajowych. W tym także tych w większym stopniu mobilizujących kapitał prywatny. Żeby stać się krajem naprawdę innowacyjnym, musimy bowiem zacząć wydawać na badania i rozwój, na naukę i na działalność innowacyjną naprawdę duże pieniądze.
Podsumowując: autorzy „Kursu na innowacje” mają całkowitą rację mówiąc, że potrzebujemy nowego, opartego na innowacjach modelu rozwoju. My także postulujemy postawienie innowacji w centrum agendy polityki publicznej. Jednak naszym zdaniem dla skutecznego przyjęcia kursu na innowacje, musimy w pierwszej kolejności wyposażyć się w kompas. A kompasem powinna być szczera diagnoza problemów polskiej innowacyjności i próba ich rozwiązania – w znacznej mierze w oderwaniu od problemów, wyzwań i uwarunkowań europejskiej polityki spójności.
O autorach
Julian Zawistowski jest wiceprezesem Fundacji Naukowej Instytut Badań Strukturalnych, specjalistą w dziedzinie ewaluacji polityki społeczno-gospodarczej i funduszy unijnych.
Andrzej Regulski jest dyrektorem Programu Ewaluacji Polityk Publicznych Instytucie Badań Strukturalnych, specjalizuje się w zagadnieniach związanych z polityką regionalną oraz funduszami strukturalnymi.
Reklama.