50 mld plus

Przedstawiłem w Krynicy pakiet reform makroekonomicznych "50 mld plus".

PAKIET 50 MILIARDÓW – ZAŁOŻENIA OGÓLNE

1. Wprowadzenie

Skoro nie ma politycznej woli rządzących do naprawy systemu podatkowego, która mogłaby dać przyrost przychodów (zamiast tego proponuje się jedynie likwidację ulg w podatku dochodowym od osób fizycznych), to wskazać należy na inne instrumenty.

Przede wszystkim należy skończyć z praktyką publicznej ochrony i promowania obrotu instrumentami finansowymi kosztem gospodarki realnej.
Pierwszoplanowym zadaniem jest wprowadzenie państwowego systemu nadzoru przeciwdziałającego praktykom niekontrolowanego transferu kapitału i dochodów wypracowanych w Polsce poza polski system fiskalny, wprowadzaniu na krajowy rynek instrumentów „toksycznych”, które ograniczają zdolności inwestycyjne oraz zasoby firm i obywateli.

Filarami takiej operacji są:

- wprowadzenie przepisów antytransferowych, ograniczających wywóz kapitałów i nadwyżek finansowych za granicę w celu ucieczki od opodatkowania i eliminujących działania na szkodę działających w Polsce firm (czyszczenia ich z prawdziwych pieniędzy);

- wprowadzenie nadzoru publicznego nad działaniami jednostek sektora finansowego oferującymi instrumenty „toksyczne”, będące w istocie formą gry hazardowej, w której przegrać może tylko nabywca tych produktów – nigdy oferent;

- zmienić praktykę funkcjonowania aparatu skarbowego i innych organów publicznej administracji finansowej: zamiast tępić podatników, którzy nie dostosowali się do zmian interpretacji prawa, powinien zwalczać międzynarodową przestępczość podatkową i finansową (czego obecnie prawie nie robi)

Oprócz tego

- podatek transakcyjny –obciążający obrót niektórych jednostek sektora finansowego,

- podatek solidarnościowy obciążający najwyższe niezainwestowane dochody i zrywający z obecnym faktycznie regresywnym opodatkowaniem takich dochodów, częstokroć wydatkowanych za granicą.

Powyższe rozwiązania wymagają uchwalenia nowych i głębokich nowelizacji obowiązujących ustaw oraz przepisów wykonawczych do nich. Należy je wprowadzić niezwłocznie – od 1 stycznia 2013 roku.

2. Rozwiązania antytransferowe

Współczesne państwa, honorując zasadę swobody przepływu kapitału, wprowadzają jednak wiele ograniczeń prawnych.

Polskie ustawodawstwo w tym zakresie jest bardzo ubogie i daleko odbiega od wiodących rozwiązań w państwach Unii Europejskiej. Praktycznie nie chronimy się ani przed transferem krajowych dochodów w celu uniknięcia podatków, ani przed ukrytą dekapitalizacją spółek z udziałem zagranicznego kapitału.

W ramach odpowiednich regulacji planujemy:

1) zdefiniować objęte podatkiem praktyki transferowe,
2) zmienić zasady nadzoru publicznego nad transferami kapitałowymi, tak by umożliwić ujawnianie działań na szkodę spółek,
3) opodatkować likwidację przedsiębiorstw w celu przeniesienia ich siedziby na terytorium innego państwa („podatek wyjścia”),
4) efektywnie zwalczać szkodliwą międzynarodową konkurencję podatkową,
5) unowocześnić inne przepisy, które nie chronią obecnie naszej gospodarki przed nadmiernymi lub szkodliwymi transferami.

3. Nadzór publiczny oraz środki jego sprawowania nad stosowaniem ryzykownych instrumentów finansowych.

Jedną z najważniejszych słabości współczesnych rynków finansowych jest praktycznie nieograniczona możliwość wprowadzania oraz obrotu instrumentów finansowych narażających nabywców (inwestorów) na wysokie ryzyko ekonomiczne. Masowość tego rodzaju praktyk z jednej strony spowodowała patologiczne zmiany w działalności wielu instytucji finansowych, gdzie na dalszy plan przesunęły się usługi tradycyjnie będące istotą tego rynku, z drugiej strony stworzyła sztuczne wrażenie wysokiej efektywności inwestycji na tym rynku. Zakup tego rodzaju instrumentów stał się groźną alternatywną dla wszelkich inwestycji w dotychczasowym znaczeniu tego słowa, co doprowadziło do strukturalnego zubożenia realnej gospodarki.

Dotychczasowy dorobek prawny w dziedzinie nadzoru nad tego rodzaju praktykami rynkowymi jest jednak relatywnie ubogi, a prawodawca, zarówno nasz jak i obcy, nie posiada tu znaczących doświadczeń. Projektowana ustawa ma umożliwić monitoring takich zdarzeń oraz określić sposoby przeciwdziałania zakazanym praktykom rynkowym. W istotnej części będzie stanowić nowelizację obowiązującego ustawodawstwa, co pozwoli ograniczyć legislacyjne bariery wdrożenia tych rozwiązań. Do jej podstawowych założeń należą:

1) wprowadzenie efektywnych sposobów monitorowania praktyk rynku finansowego, w szczególności sprzedaży wysoce ryzykownych instrumentów finansowych,

2) zdefiniowanie środków nadzoru publicznego nad działaniami wymienionymi w pkt 1,

3) wprowadzenie procedur weryfikacyjnych, w tym zwłaszcza ograniczających lub zakazujących działań narażających inwestorów na wysokie ryzyko,

4) eliminacja zachowań o charakterze „kasynowym”, w tym zwłaszcza wprowadzających świadomie w błąd inwestorów i innych uczestników tego rynku.

Projekt tej ustawy wraz z aktami wykonawczymi obejmuje przede wszystkim przebudowę istniejącej struktury kompetencyjnej stosowanych procedur oraz zasad, przy zachowaniu obecnych rozwiązań ustrojowych.

Ustawa ta nie przyczyni się bezpośrednio do zwiększenia dochodów sektora publicznego, a jej wdrożenie nie będzie stanowić istotnej pozycji w wydatkach publicznych. Najważniejszymi skutkami jej zastosowania będzie:

- ograniczenie strat powstających w majątkach obywateli,

- zwiększenie środków przeznaczonych na tradycyjne inwestycje, co wzbogaci realną gospodarkę i spowoduje powstanie nowych miejsc pracy,

- rozszerzenie bazy podatkowej i zwiększenie efektywności fiskalnej obecnego systemu podatkowego dzięki ograniczeniu udziału podmiotów gospodarczych w wysoce ryzykownych transakcjach

4. Przebudowa i reorientacja działania organów podatkowych i skarbowych

Szeroko rozumiana administracja podatkowa stanowi dziś liczny i w większości dobrze wyposażony aparat władzy wykonawczej. Obejmuje:

- organy podatkowe pierwszej i drugiej instancji (naczelników urzędów skarbowych oraz dyrektorów izb skarbowych), kierujących 401 urzędami skarbowymi i 16 izbami skarbowymi,

- organy celne, będące również organami podatkowymi w zakresie podatku od towarów i usług i podatku akcyzowego (naczelnicy urzędów celnych oraz dyrektorzy izb celnych, kierujący 46 urzędami celnymi i 16 izbami celnymi).

Organami podatkowymi w zakresie podatków lokalnych są organy administracji samorządowej szczebla podstawowego, posiadające własny aparat wykonawczy w urzędach miejskich i gminnych oraz organy wyższego stopnia – Samorządowe Kolegia Odwoławcze w liczbie 48.

Problematyką podatkową zajmuje się również aparat bezpośrednio podlegający Ministrowi Finansów. Jest to ponad 100 tysięcy osób.

W sensie organizacyjnym i technicznym jest to aparat całkowicie wystarczający dla sprawnego nadzoru oraz poboru podatków. Jego zasadniczymi wadami, będącymi również przyczyną obniżającej się efektywności fiskalnej całości systemu podatkowego, są :

1) niejawna i sprzeczna struktura kompetencyjna,
2) patologiczna koncentracja działań na podmiotach prowadzących jawną działalność przy bardzo ograniczonym zainteresowaniu gospodarką nieujawnioną i „szarą strefą”,
3) brak zainteresowania międzynarodową przestępczością podatkową, działającą w sposób zorganizowany, która wyłudza zwroty podatku oraz pomaga uchylać się od podatków, w tym zwłaszcza dochodowego i akcyzowego,
4) brak koncepcji menadżerskiej i aktywnego zarządzania tym aparatem, który poza określonymi akcjami (np. zwalczanie obrotu złomem czy represje wobec zakładów pracy chronionej) jest pozostawiony samemu sobie, prowadząc nieraz „regionalną” politykę nękania „swoich” podatników,
5) brak systemu kształcenia i podnoszenia kwalifikacji, relatywnie niskie uposażenia oraz duża fluktuacja kadrowa.

Jeżeli chcemy, żeby działanie tego aparatu przestało być zadziwiającym połączeniem represyjności wobec jawnie działających podatników (np. stacji benzynowych sprzedających olej opałowy) i braku zainteresowania dla transferów dochodów i majątku na szkodę budżetu oraz gospodarki jako całości, musimy dokonać systemowej reorientacji kompetencyjnej i strukturalnej. Strategicznym celem aparatu skarbowego powinno być konsekwentne wykrywanie i ściganie realnej przestępczości podatkowej i finansowej, a zwłaszcza zorganizowanych grupy uchylające się od podatków i wyłudzające ich zwroty. Uczciwi podatnicy (a tych jest większość) nie mogą być głównym wrogiem administracji publicznej.

Osiągnięcie tych celów może nastąpić poprzez działania legislacyjne i organizacyjne. W pierwszej kolejności należy opracować ustawę „matkę”, która, reorientując działania tych organów, znowelizuje większość obecnych ustaw na ten temat.

W zakresie reorientacji i zmiany ustroju aparatu skarbowego niezbędne jest stworzenie projektu nowej ustawy. Wymaga to nowelizacji w szczególności obowiązujących ustaw:

1) z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.)
2) z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.)
3) z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.),
4) z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2055 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.),
5) z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz.U.z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm.)
6) z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.).

5. Podatek transakcyjny

Obecnie usługi finansowe, w tym zwłaszcza świadczone przez banki, są wolne od wszelkich podatków obrotowych, a w szczególności od podatku od towarów i usług. Dotyczy to również obrotu walutowego, zbycia akcji oraz innych papierów wartościowych, w tym zwłaszcza instrumentów pochodnych – czynności te traktowane są w sensie podatkowym jako usługi. Co ważniejsze, nie istnieje tu również jakikolwiek szczególny podatek typu obrotowego. Paradoks polega na tym, że te obroty swoją wielkością biją wszelkie historyczne rekordy, a przeciętny bank może uzyskać kwoty należne z tej działalności w wysokości nie mniejszej niż roczne dochody budżetowe naszego kraju.

Od wielu lat trwa debata nad koncepcją opodatkowania przynajmniej niektórych obrotów z tej grupy. Jest również zgoda przynajmniej większości państw UE co do tego kierunku przebudowy systemu podatkowego. Kryzys finansów publicznych w naszym kraju w pełni uzasadnia szybkie opracowanie projektu prawodawstwa dotyczącego tego podatku – niezależnie od prac nad dyrektywą Rady na ten temat.

Nie ma istotnych przeszkód prawnych, aby Polska, podobnie jak niektóre inne kraje UE, wprowadziła podatek transakcyjny, uzyskując dzięki temu wydajne źródło dochodów budżetowych.

Należy zaznaczyć, że podatek ten nie powinien obejmować usług tradycyjnej bankowości, a podnoszone niekiedy argumenty, że w ostatecznym rozrachunku zapłacą go kontrahenci banków, nie ma znaczenia merytorycznego: każdy podatek typu obrotowego jest elementem kalkulacyjnym cen oferowanych przez podatnika, który jest nim obciążony. Faktyczne możliwości przerzucenia ciężaru tego podatku zależą od uwarunkowań ekonomicznych danego rynku i równie dobrze może zakończyć się sukcesem jak i porażką.

6. Podatek solidarnościowy

Najważniejszą cechą obecnego kryzysu finansów publicznych jest to, że podmioty, które w największym stopniu przyczyniły się do jego powstania, nie ponoszą jego jakichkolwiek skutków ekonomicznych. Wręcz przeciwnie: czerpią nadzwyczajne korzyści, w tym dzięki uczestnictwu w gigantycznej pomocy publicznej udzielanej przez władze państwowe w celu… przeciwdziałania kryzysowi. Do najważniejszych cech repartycji dochodów między grupami społecznymi oraz sektorami gospodarki w dobie obecnego kryzysu należy dziś zaliczyć:

1) spadek opodatkowania instytucji finansowych,

2) wzrost obciążenia podatkiem dochodów osób fizycznych uzyskiwanych w grupie średnio i najmniej zarabiających,

3) stałe obniżanie udziału kwot realnie ponoszonego ciężaru podatku dochodowego w przychodach osób fizycznych zaliczających się do grup o najwyższych dochodach, między innymi w rezultacie pozornej zmiany rezydencji podatkowej oraz innych sposobów ucieczki wysokich dochodów od opodatkowania w kraju.

Ciężar przeciwdziałania skutkom obecnego kryzysu finansowego muszą ponieść w większym stopniu również podmioty zaliczające się nie tylko do najwyższych grup dochodowych, ale przede wszystkim osoby, dla których kryzys jest źródłem dodatkowych korzyści. Wprowadzenie podatku solidarnościowego będzie odpowiedzią na powyższe niesprawiedliwości.

-------