Ekspert o ultimatum KE: Nikt nie robił takich numerów jak Polska. Przekroczyliśmy wszystkie Rubikony
Niecały miesiąc dała Polsce Komisja Europejska na zastosowanie się do decyzji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie tzw. Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Jeśli nasz kraj do 16 sierpnia nie wypełni wymogów orzeczenia, Komisja Europejska będzie wnioskować o nałożenie kar finansowych. Eksperci mówią o wielu milionach euro. Ale skąd biorą te szacunki? I przede wszystkim: co będzie, jeśli Polska ewentualnych kar płacić nie zechce?
Panie Profesorze, dzwonię do Pana, bo zgłupiałem. W Deutsche Welle przeczytałem, że gdyby Polska ewentualnych kar nie chciała płacić, to Bruksela te pieniądze mogłaby potrącać od funduszy unijnych dla Polski. Z kolei w "Wiadomościach" TVP usłyszałem, że Komisja Europejska owszem, może wnioskować do TSUE o nałożenie kar na Polskę, ale nie może nam odebrać unijnych funduszy, czyli na przykład środków na odbudowę gospodarki po pandemii. Komu mam wierzyć?
Trzeba rozróżnić dwa tematy...
Oho, już widzę, że materia jest bardziej skomplikowana...
Owszem, to jest nieco skomplikowane, ale już tłumaczę na jakiej zasadzie na państwo członkowskie mogą zostać nałożone kary.
Jeden temat to jest rozporządzenie o warunkowości. O nim powiem potem. Najpierw o sprawach wynikających z ostatnich rozstrzygnięć TSUE z ubiegłego tygodnia.
Rozstrzygnięcie ze środy to było tzw. zarządzenie tymczasowe wydane w odpowiedzi na skargę Komisji, aby Polska natychmiast zamroziła działanie Izby Dyscyplinarnej. Natomiast w czwartek Trybunał wydał wyrok o bezprawności naszego systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej. Uwaga: to było nie zarządzenie, ale wyrok! Ten wyrok zapadł w innej procedurze, bo to były dwa różne postępowania Komisji.
Jeśli chodzi o zarządzenia tymczasowe, to tę procedurę już trochę ćwiczyliśmy w przypadku Białowieży i wycinki drzew.
W 2017 r. TSUE wydał zarządzenie tymczasowe nakazujące wstrzymanie wycinki drzew. Ale to zarządzenie okazało się nieskuteczne, bowiem jak rżnięto puszczę, tak rżnięto nadal. Po kilku miesiącach Komisja straciła cierpliwość i wystąpiła do Trybunału o ponowne zarządzenie tymczasowe, w którym pojawiło się zagrożenie: jeżeli natychmiast nie wstrzymacie wycinki, to zbierzemy się po raz trzeci i nałożymy kary - wtedy chodziło o 100 tys. euro dziennie.
Procedura na podstawie zarządzeń tymczasowych jest dość prosta i szybka. W kwestii Izby Dyscyplinarnej KE może dość szybko wystąpić do TSUE, stwierdzając, że Polska nie wykonuje zarządzenia, skoro Izba nadal działa. Jeżeli do tego 16 sierpnia będzie działała...
Oczywiście, na razie teoretyzujemy. Choć z zapowiedzi polityków PiS nie wynika, aby mieli zamiar się zastosować do decyzji z Luksemburga.
Czytałem wypowiedź rzecznika rządu, który stwierdza, że to jest sprawa Sądu Najwyższego. To by świadczyło o tym, iż rządzący umywają ręce od problemu.
Co będzie, jeśli Izba nie zostanie zawieszona i będzie orzekać?
Sądzę, że Komisja natychmiast zwróci się do Trybunału, a ten wyda nowe zarządzenie tymczasowe. Można podejrzewać, że w nim TSUE zawrze ostrzeżenie, iż jeśli od jutra Izba Dyscyplinarna nie przestanie działać, to zbierzemy się po raz trzeci i będziecie mieli karę po 100 tys. euro dziennie lub więcej.
Co ważne, muszą być w TSUE trzy podejścia. Na razie 14 lipca odbyło się pierwsze. Cała procedura jednak może zająć parę miesięcy.
Podejrzewam, że jeśli chodzi o wyrok z 15 lipca, to ewentualne kary nie zostaną wymierzone tak szybko.
Tu procedura rzeczywiście jest bardziej skomplikowana. Aby nałożyć na kraj członkowski karę za niewykonanie wyroku, Komisja musi nas wezwać, abyśmy się do wyroku dostosowali. W naszym przypadku ten krok został już wykonany, KE postawiła Polsce ultimatum.
Zwracam uwagę, że wyrok z ubiegłego czwartku to nie jest proste zamrożenie Izby Dyscyplinarnej, tylko trzeba zmienić ustawę. Bo nie chodzi o to, by ta Izba tymczasowo nie działała, ale należy wyeliminować z systemu prawnego tę wadę. I Polska ma miesiąc na udzielenie odpowiedzi, jak tę wadę zamierza usunąć. Jeśli nie, sprawą znów zajmie się TSUE i znów można się spodziewać albo kolejnych zarządzeń tymczasowych, albo wyroku z wysoką karą.
Co będzie, jeśli polski rząd nie będzie chciał jej zapłacić?
Tradycyjnie rzecz ujmując, zawsze przyjmowano zasadę, że państwa płacą dobrowolnie. Przez lata uczyłem swoich studentów, że sytuacja, iż jakieś państwo może zignorować wyrok Trybunału i nie płacić, jest niewyobrażalna. Nawet te najbardziej dumne państwa po cichu zgrzytają zębami, ale pieniądze przelewają.
Dziś chyba to nie jest takie niewyobrażalne.
To prawda. Zastanawiano się w kręgach brukselskich, jak rozwiązać ten problem, co zrobić, kiedy państwo kar nie płaci. I przyjęto stanowisko, że w takiej sytuacji trzeba będzie potrącać państwu te środki z bieżących płatności. Nie z planu odbudowy, żeby było jasne.
Czyli z czego Bruksela mogłaby Polsce potrącić pieniądze na poczet kar?
Bieżące płatności to są na przykład refundacje budowy dróg – najpierw wypłacana jest zaliczka, a potem kolejne transze w zależności od dalszych etapów budowy. I tego typu płatności Komisja mogłaby wstrzymać. A jest ich bardzo wiele, zwłaszcza, że jest koniec perspektywy finansowej. Komisja może nam powiedzieć: ponieważ jesteście nam winni tyle a tyle, to sobie tę kwotę potrącamy.
Przy czym podkreślam: takiego przypadku nie było jeszcze nigdy. Polska już parę razy przyczyniła się do tworzenia precedensów i być może będzie tak i tym razem, że będziemy niejako testowali nowe rozwiązania. Tak już było w przypadku Puszczy Białowieskiej, wcześniej nigdy nie zdarzyło się tak, żeby trzeba było państwu zagrozić karami pieniężnymi, aby wykonało zarządzenie tymczasowe.
A może my jesteśmy ponad zarządzenia tymczasowe? W końcu również w ubiegłym tygodniu Trybunał Konstytucyjny ustami Stanisława Piotrowicza ogłosił - upraszczając - że te zarządzenia nas nie dotyczą.
Formalnie jest to wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który powinien być niepodważalny, ale z drugiej strony mamy wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE i jego zarządzenie tymczasowe, a one są wzajemnie sprzeczne. I to jest właśnie dramat! Weszliśmy w sytuację, w której istnieją dwa niedające się pogodzić rozstrzygnięcia!
Dodam, że to, co zrobiono w tym wyroku, jest absolutnym kuriozum. Skład Trybunału pod pod wodzą pana Piotrowicza uznał, że wyrok jest oparty na czterech przepisach konstytucji, w tym jednym dotyczącym demokratycznego państwa prawa. Czyli de facto TK stwierdził, że demokratyczne państwo prawa to takie, które nie przestrzega wyroków sądów, których jurysdykcji się poddał. Totalny absurd! Co więcej, tym orzeczeniem Trybunał tak naprawdę wypowiedział Traktat UE, bo uznał, że w pewnym zakresie nie będzie stosować traktatów, jakie Polska podpisała.
Wspomniał Pan na początku o rozporządzeniu o warunkowości. Na czym to polega?
To jest rozporządzenie, którego Polska z Węgrami bardzo długo nie chciały przyjąć. Ono pozwala na wstrzymanie wypłaty środków dopóki Polska nie zacznie przestrzegać reguł praworządności. W nim jest zapis, iż nie wystarczy, że zaistnieje ogólne zagrożenie dla praworządności, ale trzeba wykazać, że takie zagrożenie może spowodować problemy z wydatkowaniem środków unijnych.
Chodzi na przykład o korupcję, co nie daje gwarancji, że środki unijne będą wydawane uczciwie. To przede wszystkim jest wielki problem Węgier, bo tam nie ma przejrzystych procedur i nie jest tajemnicą, iż wiele środków płynie do "znajomych królika".
Gdyby na mocy rozporządzenia próbowano zamrozić środki dla Polski, wtedy Warszawie pozostanie odwołanie do Trybunału i wtedy piłka będzie po stronie TSUE. Na razie jednak mamy zobowiązanie polityczne, że Komisja wobec nas nie będzie tego środka stosować.
Jakiej wysokości kary realnie grożą Polsce?
Mogę zakładać, że w wyroku TSUE będzie napisane: Polska ma zapłacić 20-30 mln euro plus 5 mln euro za każde kolejne pół roku funkcjonowania Izby Dyscyplinarnej.
Skąd takie kwoty?
I tu wrócę do początku od przypomnienia, że należy oddzielać postanowienie tymczasowe TSUE od wyroku TSUE.
Jeśli chodzi o postanowienie tymczasowe, mamy dotąd tylko jeden precedens, czyli Białowieża, gdzie ustalono karę na 100 tys. euro dziennie. Na jakiej podstawie? To jest właśnie ten dylemat, co zrobić z kimś, kto sobie robi żarty z poważnych spraw i nie wykonuje zarządzenia Trybunału. Później już w kuluarach w Brukseli wymieniano różne kwoty, niektórzy mówili, że to powinien być milion euro dziennie, Czesi wymienili nawet sumę 5 mln. To się dzieje trochę na zasadzie licytacji, bowiem w tym zakresie nie ma żadnych reguł.
Osobiście sądzę, że miliony euro dziennie to przesada, ale kilkaset tysięcy to już zagrożenie realne. Bo skala naruszenia jest nieprawdopodobna! Opowieści o tym, że wszystkie kraje dokonywały naruszeń należy włożyć między bajki. Nikt nie robił takich numerów jak Polska i absolutnie przekroczyliśmy wszystkie Rubikony.
A jeśli chodzi o wyrok TSUE, to ta procedura istnieje już kilkadziesiąt lat i udało się wypracować pewną praktykę. Komisja Europejska ma do tego specjalny wzorzec przelicznikowy. W nim bierze się pod uwagę ustalaną co roku kwotę bazową oraz m.in. długość trwania naruszenia, wielkość państwa czy dochód narodowy brutto.
Wynik takiego wzoru daje kwotę zryczałtowaną kary za przeszłość. Dla większego państwa jest to zazwyczaj kilkadziesiąt milionów euro, dla mniejszego około dziesięciu. Do tego dochodzi jeszcze kwota w ramach ostrzeżenia: jeśli dalej dany kraj nie będzie wykonywać wyroku, to dochodzi kara po parę milionów euro za każde pół roku.
Kary finansowe o jakich Pan mówi są gigantyczne. Ale czy to wszystko co Polsce grozi? Co na przykład z wymiarem sprawiedliwości?
To się nazywa zasada wzajemnej uznawalności, która opiera się na zasadzie wzajemnego zaufania. Ta zasada dotyczy w Unii Europejskiej zarówno rynku jak i wymiaru sprawiedliwości. Czyli szanujemy nawzajem swoje wyroki, bo mamy do siebie zaufanie, przestrzegamy tych samych reguł, a orzeczenia wydają niezawisłe sądy.
Dlatego tu się mówi o praworządności. I myśmy do takiej Unii weszli
Przez ostatnie lata w wyniku reform sądownictwa to zaufanie zostało mocno nadwyrężone. Zdarzały się przypadki, że jakiś kraj odmawiał wydania Polsce podejrzanego, bo uznawał, że w naszym kraju wymiar sprawiedliwości nie jest niezawisły.
Czego możemy się spodziewać, jeśli wyrok ws. Izby Dyscyplinarnej nie zostanie wykonany? Obawiam się, że może dojść do całkowitego wyłączenia polskiego systemu prawnego z unijnej przestrzeni sądowej. To znaczy, że wyroki polskich sądów po prostu nie będą uznawane, a wydawane przez nasze sądy Europejskie Nakazy Aresztowania nie będą wykonywane.
Uważam, że takie zagrożenie jest realne. A wtedy zaczną cierpieć polskie rodziny, w których istnieje jakiś spór dotyczący władzy rodzicielskiej zaczną cierpieć przedsiębiorcy, którzy handlują z innymi krajami Unii. No i będziemy mieli problem ze ściganiem przestępców.
Dr hab. Aleksander Cieśliński, prof. Uniwersytetu Wrocławskiego, Katedra Prawa Międzynarodowego i Europejskiego. Autor wielu publikacji naukowych dotyczących prawa UE.
dr hab. Aleksander Cieśliński, prof. UWr•Fot. oirp.bydgoszcz.pl
Posłuchaj "naTemat codziennie". Skrót dnia w mniej niż 5 minut